2017年进城落户1300万以上 推进县和特大镇有序设市

     今日(5日)上午9时，十二届全国人大五次会议在人民大会堂开幕，国务院总理李克强在作政府工作报告时指出，扎实推进新型城镇化。深化户籍制度改革，今年实现进城落户1300万人以上，加快居住证制度全覆盖。支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市，发挥城市群辐射带动作用。

  去年10月，国务院印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》(以下简称《方案》)。《方案》指出，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，是全面小康社会惠及更多人口的内在要求，是推进新型城镇化建设的首要任务，是扩大内需、改善民生的重要举措。

  《方案》提出了推进1亿非户籍人口在城市落户的主要目标：“十三五”期间，城乡区域间户籍迁移壁垒加速破除，配套政策体系进一步健全，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上。到2020年，全国户籍人口城镇化率提高到45%，各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比2013年缩小2个百分点以上。

  《方案》提出，进一步拓宽落户通道。除极少数超大城市外，全面放宽升学和参军进城的农村学生、长期在城市居住的农业转移人口和新生代农民工等重点人群的落户条件，省会及以下城市要全面放开高校毕业生等技能型群体落户限制;超大城市和特大城市要分类制定落户政策，大中城市要减少落户限制。城区常住人口300万以下的城市不得采取积分落户方式。大城市落户条件中对参加城镇社会保险的年限要求不得超过5年，中等城市不得超过3年。

  另一方面，今年的政府工作报告提出的要支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市，发挥城市群辐射带动作用。这也意味着，备受关注的县改市、特大镇改市有望开闸。

  上世纪八九十年代，县改市在浙江、江苏、山东等沿海发达地区蔚然成风。1997年，国务院暂停了实施11年多的撤县设市政策。原因是许多地方盲目追求“县改市”。此后16年间，只有极少数县实现身份的升级。

  目前，一个县的城镇化有撤县设市和撤县设区两种途径。从不同的利益诉求出发，县级政府更希望撤县设市，市级政府更倾向于撤县设区。

  在特大镇改市方面，目前广东、浙江、江苏的一些特大镇，人口规模动辄在50万以上，工业产值远远超过中西部很多县甚至地级市的水平，但管理体制仍是镇一级的管理体制，而且这些年能下放的行政管理权限已基本下放。囿于镇级的行政管理体制，发展受到了极大的限制。

  把有条件的中心镇培育成产业集聚、人口集中、功能集成、要素集约的小城市，是推进新型城镇化、转变发展方式、统筹城乡发展的重大战略举措。目前我国超过10万人的镇已经有200多个，需要在制度上为这些镇成为新的中小城市提供支撑。

  因此，推进镇改市，有利于促进这些地方经济的发展，加快新型城镇化的进程，不过，对于镇改市，到底是改为镇级市，还是独立设置为一个县级市，或者有其他方式?

  中国社科院城市发展与环境研究中心牛凤瑞对《第一财经日报》分析，有些地方提出将特大镇改为镇级市，这样改的意义不大。“几十万人口的特大镇即便改为镇级市，本身还是个正科级单位，只能有一个派出所，还是管理不过来。”

  去年7月，浙江织里镇镇长宁云曾对本报分析过，从现有的体制来看，织里镇马上一下子变成一个县级市或者县，难度还是比较大的，因为这涉及到很多现有条件的制约，比如在当前的地缘、政治等条件下，一下子要独立成一个县级市不大可能。

  不少专家提出，特大镇改市，可以参照现有的5个计划单列市的形式，采取“省辖县管”的模式，赋予其计划单列的权限，这也是目前相关部门正在努力探索的方向。如果参照此模式，特大镇未来计划单列后，也有可能成为副县级的城市，不少人士认为这是一个比较可行的方向。